Risco de apagão no serviço público não é por falta de dinheiro. É por quê?

Pesquisas científicas, emissão de passaportes e CPFs, obras de infraestrutura, serviços públicos na área da saúde, aulas em universidades e muito mais na administração federal podem parar a partir de setembro. As autoridades estão avisando que o dinheiro reservado para os gastos do ano todo começará a acabar quatro meses antes do planejado.

Parece a situação do brasileiro que, na constatação clássica de Millôr Fernandes, acostumou-se a perceber que "está sobrando mês no fim do salário". Só que, no caso das contas públicas, não é bem esse o problema. Dinheiro não está sobrando, mas o que falta mesmo é reorganizar as várias regras de controle fiscal em vigor.

Adotadas em momentos diferentes, para atender a objetivos também diferentes, elas agora estão "batendo cabeça", estrangulando a administração pública e o próprio crescimento econômico. Criou-se no país uma estranha situação em que o cumprimento das metas fiscais, ao garrotear o crescimento e comprimir a arrecadação de tributos, produz a necessidade de rompê-las, para evitar o colapso da máquina pública.

Para driblar os riscos de apagão nos serviços oferecidos ao público, o governo recorre a malabarismos variados, que em geral resultam em mais distorções orçamentárias à frente. Corre atrás de receitas extraordinárias, que quase sempre não passam de medidas do tipo vender o almoço para pagar o jantar, e que apenas empurram o problema para o ano fiscal seguinte.

O ministro da Economia, Paulo Guedes, está "se virando nos 30" para garimpar recursos e evitar a paralisação de serviços. Além de cortar o cafezinho no ministério e reduzir o expediente interno, pressiona bancos públicos — Caixa e BNDES na linha de frente — para anteciparem a destinação de dividendos ao Tesouro Nacional. As instituições ainda resistem.

Guedes precisa de pelo menos R$ 15 bilhões em curtíssimo prazo para evitar um apagão em cadeia de serviços públicos. Um "shutdown" (da expressão em inglês "desligamento") clássico está à espreita, mas especialistas em finanças públicas acreditam que, até a hora H, recursos serão obtidos ou remanejados, aliviando o garrote.

Não é que as despesas públicas estejam saindo do controle, como poderia parecer à primeira vista. Ao contrário, a execução de gastos, ao longo de 2019, está abaixo do programado. O problema tem origem nas distorções provocadas pelas muitas e descoordenadas regras de controle fiscal. No primeiro semestre, o entrave foi a regra de ouro, agora a barreira é a meta de resultado primário, ano que vem o muro virá do teto de gastos.

A regra de ouro impede que o governo financie despesas correntes com emissão de títulos públicos — dívida só pode ser feita para cobrir investimentos. Por isso, em junho, o Congresso teve de dar aval à emissão adicional de até R$ 250 bilhões em títulos públicos para fazer frente a despesas correntes, principalmente gastos assistenciais e aposentadorias.

Antes disso, em março, foi a vez de deixar na geladeira R$ 30 bilhões previstos nos gastos de 2019. O contingenciamento, aumentado em julho com um adicional de R$ 1,5 bilhão, foi feito para atender à meta de resultado primário. É de se perguntar por que, como em outros países, a meta fiscal é de "resultado" — diferença entre receitas e despesas — e não apenas de gastos, a variável controlável da conta.

Os desarranjos da meta deste ano (déficit de R$ 139 bilhões) não estão exatamente nos gastos, mas nas receitas públicas, a variável que depende do comportamento da economia. Embora em julho a arrecadação tenha superado o programado em cerca de R$ 5 bilhões — que podem ajudar a aliviar as contas e minimizar apagões —, a previsão anual está sendo frustrada pelo crescimento econômico menor do que o previsto.

Quando o orçamento de 2019 foi elaborado, a previsão era a de que a economia cresceria 2,5%. Agora, o próprio governo estima expansão abaixo de 1%. Como, repetindo, a arrecadação de impostos é variável diretamente dependente do crescimento econômico, as receitas correntes tendem a ficar abaixo do programado, sendo necessário encontrar receitas extraordinárias para não romper a meta. Enquanto isso, os serviços públicos sangram.

Além da regra de ouro e da meta de resultado primário, a administração das contas públicas ainda tem de se entender com o teto de gastos, estabelecido em emenda constitucional no governo de Michel Temer. O teto está valendo desde 2017 e, segundo projeções, pode começar a dificultar a vida do governo já em 2020.

Pela regra do teto de gastos, as despesas públicas, incluindo os investimentos, só podem aumentar na mesma proporção da inflação do ano anterior. Assim, não importa se a economia esteja ou não crescendo, e que, em consequência, a arrecadação pública esteja ou não aumentando.

Pressionadas pela meta de resultados, as despesas públicas estão, no momento, cerca de R$ 20 bilhões abaixo do teto. Mas, em 2020, o teto deve impor restrições aos gastos não obrigatórios ainda maiores do que as já hoje existentes.

Com previsão de consumir este ano R$ 95 bilhões, as despesas não obrigatórias — que incluem, além de investimentos públicos, custeio de ministérios e órgãos públicos — estão no limite. Para cumprir o teto de gastos, é possível que o governo se veja obrigado a fixar programação orçamentária abaixo do limite tido como suportável para as despesas não obrigatórias em 2020. A primeira consequência é mais anemia para os investimentos públicos, tão necessários para estimular a atividade econômica.

O resumo dessa história é que, quando a economia se recuperar, impulsionando a arrecadação de tributos, a meta de resultados tenderá a apresentar folga, e a regra de ouro não será em nada afetada. Mas os serviços públicos e os programas em áreas sensíveis — saúde, educação, segurança —, agora contidos pelo teto de gastos, terão de se conformar com dotações ainda mais comprimidas.

São coisas estranhas que se passam no mundo fiscal distorcido por regras de controle descoordenadas. Qual o sentido, por exemplo, de o governo retirar R$ 30 bilhões da economia em contingenciamentos de gastos e, ao mesmo tempo, injetar R$ 30 bilhões com a liberação de FGTS e PIS/Pasep? 

Não é menos estranho o que ocorre quando a economia entra em baixa. Bem na hora em que seria recomendável elevar os gastos públicos, para estimular a atividade, eles têm de ser mais podados para cumprir uma meta de resultados pressionada por reduções no lado da arrecadação tributária.

Também estranha é a perspectiva de que, apesar de todo o deserto de recursos atual, no fim de tudo, o déficit primário em 2019 possa ficar muito abaixo da meta — talvez até próximo de zero, como alardeado ainda no fim de 2018 pelo ministro Guedes. A possibilidade existe, mas não tem a ver, como seria desejável, com receitas tributárias recorrentes.

Tal possibilidade se sustenta na hipótese de que o roteiro previsto no edital do megaleilão da cessão onerosa de petróleo, capaz de injetar R$ 100 bilhões nos cofres do governo a dois dias úteis do fim do ano, seja cumprido à risca. A eventual vitória de Guedes viria na carona de uma super-receita extraordinária.

Não deixa de ser irônico que, se essa operação for, de fato, bem sucedida, salvando com sobras a meta de resultado primário de 2019, o teto de gastos terá de ser revisto em 2020. Isso seria praticamente inevitável quando o governo federal transferir a parte do leilão destinada a estados e municípios, bem como promover um acerto de contas pendente com a Petrobras desde 2010.

Visto que ambos os pagamentos teriam de ser contabilizados como despesas sujeitas ao teto, a compressão dos demais gastos, dentro dos limites do teto, se tornaria inviável. Seria o caso de aproveitar a ocasião e aprimorar o controle fiscal via teto de gastos, pelo menos excluindo os investimentos públicos dos seus limites, a exemplo do que é feito em outros países.