Bolsonaro estava certo quando falou em mudar o teto de gastos

Depois de dizer que era necessário mexer no teto de gastos por uma "questão de matemática", o presidente Jair Bolsonaro voltou atrás e escreveu no Twitter ser preciso "preservar a emenda do teto". O recuo está em linha com a vontade do ministro da Economia, Paulo Guedes, que prefere deixar o teto ser rompido para acionar os gatilhos que permitam o corte de despesas públicas obrigatórias.

O debate que se estabeleceu em torno da revisão ou não das regras do teto de gastos pode dar a entender que elas estejam provocando os atuais contingenciamentos de despesas e os consequentes riscos de apagão da máquina pública. Ocorre que o teto de gastos não tem nada com isso, devendo fechar o ano com folga superior a R$ 20 bilhões.

As restrições para 2019 se devem à meta de resultado primário, fixada em um déficit perto de R$ 140 bilhões. Para cumpri-la — e evitar que o presidente Bolsonaro seja acusado de crime de responsabilidade —, o governo já contingenciou mais de R$ 30 bilhões alocados no orçamento do ano.

Ao mesmo tempo, o governo está à caça de qualquer dinheiro que ajude a engordar receitas subnutridas pelo baixo crescimento da economia. Qualquer receita extraordinária está servindo para tentar minimizar prejuízos aos serviços prestados à população, na sequência de um colapso no funcionamento de ministérios e órgãos públicos.

Se o teto de gastos não é o problema imediato, poderia parecer estranha a recente polarização em torno de sua revisão antecipada em 2020 ou não. Estranho mesmo, contudo, é saber que não haverá como escapar de uma mexida nas regras do teto de gastos se o governo for bem sucedido no leilão do excedente da cessão onerosa de petróleo, pelo qual tanto se bate. 

No momento em que entrarem no caixa do Tesouro os estimados mais de R$ 100 bilhões do leilão em princípio marcado para 6 de novembro, com pagamento até 27 de dezembro deste ano, a parte dessa gigantesca receita extraordinária que terá de ser repassada a estados, municípios e Petrobras se transformará em despesa. E, como despesa, vai furar o teto. "Flexibilizar" a regra do teto, portanto, já em 2020, é inevitável.

A verdade é que o sistema de regras e metas arquitetado no Brasil para controlar as contas públicas lançou a economia brasileira no pior dos mundos. Além de não se mostrar efetivamente capaz de reverter na proporção necessária, a tendência de expansão da dívida pública, seu pretendido e declarado objetivo, está levando os serviços públicos ao colapso. Sem falar na sua contribuição à criação de barreiras que dificultam a saída da economia do atoleiro em se encontra.

Todos os três pilares de controle fiscal vigentes — meta de resultados primários, regra de ouro e teto de gastos — são problemáticos. Concebidos em épocas diferentes, com objetivos também diferentes, formam um conjunto desarmônico e mal estruturado.

A regra de ouro, por exemplo, foi imaginada para proteger os investimentos públicos da tentação de desviar recursos destinados a melhorar os horizontes da economia das necessidades do dia a dia. Pela regra, o Tesouro Nacional só pode emitir dívida pública para destinar o dinheiro a investimentos, vedado seu uso em despesas correntes.

Nunca funcionou e, nos últimos dois anos, mostrou-se dispensável. Neste ano, a regra de ouro foi rompida quando o Congresso se viu na obrigação de liberar a emissão de quase R$ 260 bilhões para gastos correntes. Em 2020, segundo o projeto orçamentário do governo, terão de ser autorizados R$ 370 bilhões com o mesmo objetivo.

Se a regra de ouro caiu em exercício findo, a meta de resultados primários, que expressa o saldo entre receitas e gastos públicos, carrega um problema insolúvel. Se, de um lado, depende dos gastos, elemento sob controle do governo, de outro, é dependente das receitas, sobre a qual o governo tem muito menos ingerência.

Pode-se sempre melhorar as formas de arrecadar tributos, é claro, mas receitas públicas são, principalmente, dependentes do comportamento da economia. Em épocas de recessão ou baixo crescimento, o cumprimento da meta, diante dos volumes de receita mais retraídos, exige maior corte de gastos — justamente no momento em que aumentar gastos é importante para animar a economia. Melhor seria, como fazem muitos outros países, adotar uma meta apenas de gastos.

Não é diferente o problema do teto de gastos. Desnecessariamente inscrito na Constituição, o objetivo declarado da adoção do teto, como no caso das demais regras de controle fiscal, era o de conter gastos para reverter a trajetória de crescimento da dívida pública. Sem explicitar, as regras do teto também pretendiam promover reduções no tamanho do Estado.

A norma do teto, válida por 20 anos, com possibilidade de revisão no décimo ano, prescreve correção anual pela inflação, no acumulado em 12 meses até cada mês de junho, do limite fixado no ano anterior. Isso significa que a partir de 2017, primeiro ano de vigência do teto, não haveria aumento real de gastos. Além disso, o teto inclui todos os gastos federais, inclusive investimentos, com poucas exceções.

Criou-se, com o teto de gastos, mais uma jabuticaba. Vários países adotam tetos de gastos públicos, mas nenhum pelo prazo de 20 anos. Em outros países, o prazo costuma ser o do ciclo político, quatro ou cinco anos, e, normalmente, os investimentos ficam de fora. Também diferentemente da regra brasileira, há sempre alguma correção real do limite do ano anterior, vinculada ao ciclo econômico ou a variações estimadas do produto potencial.

A correção do teto somente pela inflação produz uma situação paradoxal. Conforme a regra do teto de gastos, quanto mais a economia crescer e mais baixa for a inflação, menor será a margem para usar o dinheiro público em favor do impulso econômico. Não importa quanto a economia cresça, a arrecadação avance e o resultado primário apresente folgas.

Por tudo isso, a convicção de que as regras de controle fiscal, inclusive o teto de gastos, precisam passar por ajustes e aprimoramentos tem se disseminado até mesmo entre representantes das linhas de pensamento econômico ortodoxas. Resistências agora se limitam aos fiscalistas mais rígidos. 

O principal argumento desse grupo minoritário, mas poderoso, que inclui Guedes e o presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia, é o de que o teto de gastos ancorou expectativas inflacionárias e contribuiu com a abertura de espaços para a queda dos juros. Faltam, contudo, evidências de que a inflação se mantém comportada e os juros caíram em razão direta da existência do teto de gastos.

A inflação já vinha recuando antes do teto e se mantém baixa sobretudo pela estagnação em que a economia caiu. Foram o espaço aberto pela recessão e a posterior lenta recuperação que permitiram o corte dos juros — aliás, mais demorado, pelo conservadorismo do Banco Central, do que talvez fosse recomendável.

Reconhecer os problemas do sistema de controle fiscal não significa defender descontrole de gastos e da dívida pública. Expressa apenas a constatação de que, como tantos outros aspectos do arcabouço institucional brasileiro — o sistema tributário e as regras de funcionamento e promoção do serviço público vêm logo à mente —, seu caráter pró-cíclico é elemento de peso na condenação da economia à produtividade medíocre e ao baixo crescimento.